Projet de loi no 96: “passe du coyote” ou piaillement du troglodyte mignon?

L’article 159 de l’actuel projet de loi québécoise « sur la langue officielle et commune du Québec, le français », entend modifier la Loi constitutionnelle de 1867 par l’interpolation suivante :

CARACTÉRISTIQUES FONDAMENTALES DU QUÉBEC

90Q.1. Les Québécoises et les Québécois forment une nation.

90Q.2. Le français est la seule langue officielle du Québec. Il est aussi la langue commune de la nation québécoise.

On a parlé de ce stratagème comme d’une « trouvaille » et d’une « passe du coyote ». Qu’en est-il vraiment?

En réalité, le Québec n’est pas en « passe » de modifier la « constitution canadienne » au sens de « Constitution du Canada », au sens de « loi suprême » du pays, au sens de l’article 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, bref, au vrai et plein sens juridique du mot, mais la seule « constitution de la province » au sens de l’article 45 de cette dernière loi constitutionnelle (et de l’ancien article 92(1) de la Loi constitutionnelle de 1867).

C’est se tromper que de confondre systématiquement les effets et le lieu officiel de la modification d’une loi. Qui plus est, ce dernier ne doit surtout pas être confondu avec le contenu des « codifications administratives » de nos lois constitutionnelles. En effet, si la Loi constitutionnelle de 1867, par exemple, est modifiée par proclamation du gouverneur général (en vertu de l’article 38, 41, 42 ou 43 de la Loi constitutionnelle de 1982, qui permettent la vraie modification constitutionnelle, celle de la loi suprême), alors la modification se trouvera officiellement dans la proclamation (d’où l’article 61 par exemple). Si (suivant le cas bien sûr) elle l’est plutôt par loi fédérale (en vertu de l’article 44), la modification se trouvera dans la loi fédérale modificative. Et il en va de même pour sa modification par loi provinciale (en vertu de l’article 45).

Au demeurant, il ne saurait y avoir de refonte ou de consolidation officielle de nos principales lois constitutionnelles, qui à l’origine furent adoptées en tant que lois britanniques, puisque la compétence de les modifier est fragmentée. La refonte de nos lois constitutionnelles est condamnée à n’être qu’officieuse.

Partant, non, le Québec ne s’apprête pas à modifier la « constitution canadienne » (commune et supra-législative). Et, juridiquement parlant, la modification qu’il prétend pouvoir apporter à la Loi constitutionnelle de 1867 ne pourra se trouver que dans sa propre loi, provinciale et formellement ordinaire, en l’occurrence, à l’exception de celle relative au français comme seule langue officielle de la province qui, pour les raisons indiquées dans mon dernier billet, est impossible. Cela dit, le troglodyte mignon est bel et bien mignon, ainsi que son chant.

Le Québec peut-il modifier seul la constitution canadienne de manière à faire du français la seule langue officielle de la province? Bien sûr que non.

Le Québec peut-il, comme le prétend l’article 159 de l’actuel projet de loi no 96, modifier seul la constitution canadienne de manière à faire du français l’unique langue officielle de la province? Qu’on le regrette ou non, la réponse à cette question est fort simple: non.

Pourquoi? Parce que la Loi constitutionnelle de 1982 prévoit ce qui suit:

41 Toute modification de la Constitution du Canada portant sur les questions suivantes se fait par proclamation du gouverneur général sous le grand sceau du Canada, autorisée par des résolutions du Sénat, de la Chambre des communes et de l’assemblée législative de chaque province : […] c) sous réserve de l’article 43, l’usage du français ou de l’anglais[.]

43 Les dispositions de la Constitution du Canada applicables à certaines provinces seulement ne peuvent être modifiées que par proclamation du gouverneur général sous le grand sceau du Canada, autorisée par des résolutions du Sénat, de la Chambre des communes et de l’assemblée législative de chaque province concernée. Le présent article s’applique notamment : […] b) aux modifications des dispositions relatives à l’usage du français ou de l’anglais dans une province.

Le statut formellement constitutionnel de l’anglais et du français au Québec est d’ailleurs prévu à l’article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui fait de ces deux langues des langues parlementaires, législatives et judiciaires. En voici le texte :

133 Dans les chambres du parlement du Canada et les chambres de la législature de Québec, l’usage de la langue française ou de la langue anglaise, dans les débats, sera facultatif; mais dans la rédaction des archives, procès-verbaux et journaux respectifs de ces chambres, l’usage de ces deux langues sera obligatoire; et dans toute plaidoirie ou pièce de procédure par-devant les tribunaux ou émanant des tribunaux du Canada qui seront établis sous l’autorité de la présente loi, et par-devant tous les tribunaux ou émanant des tribunaux de Québec, il pourra être fait également usage, à faculté, de l’une ou de l’autre de ces langues.

Les lois du parlement du Canada et de la législature de Québec devront être imprimées et publiées dans ces deux langues.

Peut-on faire davantage officiel? Difficilement. Voir d’ailleurs à ce sujet les arrêts Blaikie de 1979 et de 1981, ainsi que l’arrêt McDonald de 1986.

Au demeurant, un législateur ordinaire, dans l’exercice de la compétence prévue à l’article 45 de la Loi constitutionnelle de 1982 par exemple, ne peut pas, sous prétexte de dispositions « déclaratoires », s’approprier, pour les détourner, les effets symboliques accessoires des dispositions de la (vraie) loi constitutionnelle en tant que loi suprême du Canada. Sur ces notions, voire le court article de Patrick Baud, Éléna S. Drouin et moi avons fait paraître dans le Constitutional Forum. Mais c’est en vertu du principe de constitutionnalisme, reconduit et confirmé par le paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, qu’une loi ordinaire ne peut pas même détourner les effets accessoires des dispositions de la loi suprême. Pour qu’il en soit autrement, il faut que ce soit prévu dans celle-ci (comme à l’article premier de la Loi constitutionnelle de 1982) ou admis suivant un « test » jurisprudentiel (tel celui de l’arrêt Sparrow, relatif aux droits constitutionnels reconnus aux peuples autochtones à l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, ou encore ceux relatifs à la résolution des conflits de compétences). En dehors de ces exceptions, du reste, il faut se souvenir que les dispositions de la loi suprême (y compris dans leur rapport de conditionnement de validité de la loi ordinaire), doivent être interprétées de manière « architecturale » ou fonctionnaliste, à la lumière de leur objet respectif et propre au sein d’un ensemble cohérent. Inutile, donc, d’insister de manière littérale sur l’emploi du mot « usage », au paragraphe 43b) de la Loi constitutionnelle de 1982, pour tenter de lui faire se dérober une simple « déclaration » de « langue officielle » unique. Dans le Renvoi relatif à la Loi sur la Cour suprême, art 5 et 6 (au par. 106), la majorité a souligné que l’affirmation qu’une disposition est déclaratoire n’écarte pas la possibilité que cette disposition soit incompatible avec la Constitution si son dessein ou son effet est de modifier la Constitution sans se conformer aux procédures de modification prévues par celle-ci.

Still Wrong, Just a Little Less So

The Québec Court of Appeal errs in thinking the Charter prevents the imposition of, in effect, life imprisonment without parole

By Léonid Sirota & Maxime St-Hilaire, crossposted from Double Aspect

What punishment is just for someone who takes the lives of many other human beings? And what punishment for such a person is constitutional? In Bissonnette v R, 2020 QCCA 1585answers the latter question, and its answer is at odds with the answer to the former. In an unattributed unanimous opinion, the Court holds that a provision of the Criminal Code that allowed―but did not require―sentencing judges to stack minimum parole ineligibility periods imposed for multiple counts of first-degree murder is unconstitutional. The Court finds that the very possibility of such stacking is cruel and unusual punishment prohibited by section 12 of the Canadian Charter of Rights and Freedoms, and a deprivation of liberty and security of the person contrary to the principles of fundamental justice prohibited by section 7 of the Charter.

The sentencing judge in R v Bissonnette, 2019 QCCS 354 thought that the ordinary sentence of life imprisonment without parole eligibility for 25 years would not have been adequate. However, he also found the stacking of multiple 25-year periods constitutionally objectionable, and took it upon himself to rewrite the Criminal Code so as to give himself the discretion to fashion what he took to be the appropriate sentence of life imprisonment without parole for a 40-year period. The Crown appealed the finding of unconstitutionality, while Mr. Bissonnette appealed the sentencing judge’s remedy (which the Crown defended as an alternative).


The Court of Appeal first considers whether the stacking of parole ineligibility periods amounts to cruel and unusual punishment. In its view, the fact that such stacking is not required and can be ordered at a judge’s discretion does not remedy its constitutional defects: “notwithstanding the existence of a discretionary power by which the judge can refrain from imposing a cruel and unusual sentence, the provision is invalid simply because it authorizes a judge to impose such a sentence”. [79] It clarifies, however, that a discretionary sentence that will be cruel and unusual in some cases ought to be upheld if it will nevertheless be proportionate in others. Thus “the question to be resolved is this: are there situations in which it would not be cruel and unusual to impose minimum parole ineligibility periods of 50, 75, 100, 125, 150, indeed 1,000, years?” [89]

The Court takes the position that there are no such situations. Indeed, in its view, the idea is simply irrational. For one thing, “the number of victims to be used as a basis for a judge to stack periods of ineligibility is a legislative choice that is difficult to reconcile with the sentencing criteria in place in Canada”. [91] The possibility of a court “imposing a parole ineligibility period that highly exceeds the life expectancy of any human being” [92] is particularly disturbing. For the Court of Appeal, “[a] court must not make an order that can never be carried out”, because this “brings the administration of justice into disrepute” and amounts to “senselessness” that “is, in and of itself, cruel and unusual punishment … degrading because of its absurdity”. [93] Indeed, even a sentence of life imprisonment without parole “is at least tied to the lifetime of a human being, while ineligibility periods totalling 100 years and more have nothing in common with the duration of a human life”. [95]

But the problem the Court sees with stacked parole ineligibility periods, even just two, is more than just irrationality. It also has to do with the possibility that a rehabilitated offender would be denied the opportunity to apply for parole:

An inmate rehabilitated after 25 years and not eligible to apply for parole before a second 25-year period would, in all cases, be subject to cruel and unusual treatment. The excessive length of the unnecessarily prolonged incarceration would be grossly disproportionate. … [107]

For the Court of Appeal, “preventing a reformed accused from having genuine access to the parole application process” [111] is in itself a fatal constitutional flaw, compounded by the fact that the sentencing “judge is not in a position, barring speculation, to genuinely know the likelihood that the accused will be rehabilitated in 25 years. He is in an even worse position, if that is possible, when dealing with a period of 50 years.” [110] This flaw cannot be justified under section 1 of the Charter.

The Court then turns to section 7 of the Charter. It notes that sentencing judge’s findings that not only are stacked parole ineligibility periods a deprivation of liberty, but also that “an actual irreducible sentence of imprisonment for life” [117] produce psychological impacts that amount to a deprivation of the prisoners’ security of the person are not challenged. The issue is whether these deprivations accord with principles of fundamental justice.

The Court of Appeal does not follow the judge below in accepting the protection of human dignity as a principle of fundamental justice and finding that it too has been breached. For it, two such principles are at play: the prohibitions on overbreadth and gross disproportionality. Both are assessed relative to the objective of the impugned legislation. The purpose of allowing sentencing judges to stack parole ineligibility periods for multiple murders is to “(1) protect society from the most incorrigible killers, and (2) restore the balance between the rights of victims and those of multiple murderers and acknowledge the value of ‘every life lost’”. [135]

The Court finds that the possibility of stacking parole ineligibility periods is overbroad “because it applies to all multiple murderers, regardless of the specific circumstances of each case”, [139] and not “only to psychopaths, organized crime hitmen or incorrigible murderers”. [140] Some might be sentenced to extended parole ineligibility without being unusually dangerous. The rule thus produces effects not rationally connected to its ostensible objectives, and so is overbroad. Nor is the stacking of parole ineligibility periods rationally connected to acknowledging every victim, since in any case a person so sentenced is likely or bound to die before all of the consecutive periods have elapsed. Such sentencing is also grossly disproportionate to its stated objectives. The overbreadth and gross disproportionality cannot be justified in a free and democratic society.

The last question for the Court is that of the remedy. Unlike the judge below, it holds that it must simply declare the possibility of stacking ineligibility periods invalid, “without being rewritten by the courts”. [186] It is clear that Parliament considered and rejected the solution adopted by the sentencing judge ― granting judges discretion as to the duration of parole ineligibility beyond the usual 25 years for a first-degree murder. It would not be appropriate for courts to impose it anyway.


In our view, the Court of Appeal’s judgment is less troubling than that of the Superior Court, which we criticized here. In particular, it is important to note that the Court takes the correct approach to the question of the remedy ― assuming, of course, that its conclusion of unconstitutionality is also correct. But it is not. The Court of Appeal’s reasoning on the issue of constitutionality misapprehends the inquiry and consequently falls into doctrinal error, as well as moral myopia.

Indeed, its most fundamental flaw is one that it ascribes to the legislation it pronounces unconstitutional: a refusal to engage with the circumstances and deserts of the individual accused. The very first sentence of the Court’s reasons proclaims that

[t]his judgment is not about the horror of Alexandre Bissonnette’s actions on January 29, 2017, nor even about the impact of his crimes on an entire community and on society in general; it is, rather, first and foremost, about the constitutionality of a provision of the Criminal Code. [1]

The Court subsequently adds that “[t]he analysis of the provision’s constitutionality must be carried out independently of the appellant’s case, notwithstanding the horror of his actions”. [54] The Court no doubt means this as a reminder that even the worst wrongdoers have rights under the Charter, which must be not be overlooked by focusing on their wrongdoing alone. That is true, so far as it goes. But there is a reason why Canadian courts normally assess the constitutionality of legislation on the facts of particular cases rather than in the abstract. This case, which is, pace the Court of Appeal, about the sentencing of man who murdered six worshippers at a mosque in Québec City and injured 19 others, ought to have been a reminder of that fact. 

In the Supreme Court’s first explication of section 12 of the Charter in R v Smith, [1987] 1 SCR 1045, Justice Lamer (as he then was) wrote that

[i]n assessing whether a sentence is grossly disproportionate, the court must first consider the gravity of the offence, the personal characteristics of the offender and the particular circumstances of the case in order to determine what range of sentences would have been appropriate to punish, rehabilitate or deter this particular offender or to protect the public from this particular offender. … Section 12 ensures that individual offenders receive punishments that are appropriate, or at least not grossly disproportionate, to their particular circumstances. (1073)

In other words, contrary to the Court of Appeal’s approach, the offence and the offender ― including “the horror of his actions” are the primary consideration in assessing an alleged infringement of section 12. The Supreme Court has followed this approach more recently too, including in R v Boudreault, 2018 SCC 58, [2018] 3 SCR 599. The Court of Appeal neglects “to determine what range of sentences would have been appropriate to punish, rehabilitate or deter this particular offender”, and this failure warps its subsequent analysis.

In particular, the Court of Appeal is single-mindedly focused on the issue of rehabilitation as the overriding consideration in deciding whether stacked parole ineligibility periods can ever be a constitutionally acceptable punishment. But, focusing on the facts before it, the Court ought to have remembered that ― as Justice Lamer suggested in Smith ― rehabilitation is not necessarily the primary factor in deciding on a fit sentence. Sometimes, the need to punish will dominate. This is not a crass desire for vengeance, but a recognition that different circumstances ― different offenses and different offenders ― call for different responses on the part of society.

A comparison with the sentencing judgment of the New Zealand High Court in the case of the Christchurch mosque shooter, R v Tarrant [2020] NZHC 2192, is relevant. As one of us (Sirota) has explained here, in that case Justice Mander found that

no minimum period of imprisonment would be sufficient to satisfy the legitimate need to hold [the shooter] to account for the harm [he] ha[d] done to the community. Nor [would] minimum term of imprisonment would be sufficient to denounce [his] crimes. [179]

Ironically, the Court of Appeal refers to the Christchurch shooting, noting in a footnote that “the Christchurch massacre (51 victims) could have resulted in a period of 1,275 years” of parole ineligibility. For the Court this is self-evidently absurd. But for the judge who actually sentenced its perpetrator only a sentence of life imprisonment without parole would have sufficed.

This illustrates the fact the Court of Appeal has no regard to deserts of the man before it ― in violation of another cardinal principle of sentencing, that of the indivudalization of the sentence. It is also confused about the significance of the fact that a sentencing judge retains the discretion as to whether to sentence a given offender to a stacked period of parole ineligibility, at one point suggesting that this discretion is of no significance. Like it or not, Parliament enacted a law that allows individualized, if rough, justice. The Court of Appeal, by contrast, reasons entirely in the abstract.

Now, Parliament’s response to the prospect of vicious mass murder is, in our view, rather clunky. It would have been more straightforward, indeed more honest, to make sentences of life imprisonment without parole available, just as the New Zealand Parliament has done, instead of simply stacking non-eligibility periods until they quickly reach the same point. But the Court of Appeal does not really argue ― it merely asserts ― that the absurdity of extended ineligibility periods is inherently cruel. The person sentenced to such a punishment will understand what it means. And as for the claim that stacked parole ineligibility periods, because they cannot be served in full, discredit the administration of justice, it is simply beside the point. Section 12 of the Charter is concerned with justice to the offender, not the courts’ opinion of themselves.

As for the Court of Appeal’s reasoning on section 7 of the Charter, it also suffers from the Court’s failure to account for the discretionary nature of the stacking of parole ineligibility periods permitted ― not required! ― by the Criminal Code. The Court says that in some cases a stacked sentence can be imposed on multiple murderers who are not among the worst of the worst, and so not the sort of offender to deal with whom the stacking was permitted. But if indeed such a sentence is inappropriate ― and it is worth noting yet again that, as this very case highlights, the categories of the incorrigible are not closed, and are not limited to “psychopaths” and “organized crime hitmen” ― the sentencing in the particular case can be overturned on appeal. It seems that the Court of Appeal, like the judge below, simply does not trust to the discernment of other judges.      


Like the Court of Appeal and the Superior Court, and like the New Zealand High Court, we believe that sentencing ― even for terrorist mass murderers ― must not be an exercise in raw vengeance. It is a good thing that Parliament’s authority to direct sentencing is constitutionally constrained. It is all too true that Parliament can sometimes demand punishment incommensurate to crime, especially when it seeks to curtail the sentencing judges’ ability to assess the actions and culpability of the offender in a pursuit of a law that will be equally harsh to all.

But nor can sentencing lose sight of the actions for which the sentence is being imposed. It would be a perverse constitution that required this, and fortunately the Charter is not so perverse. The principles consistently set out by the Supreme Court make clear both that the primary responsibility for sentencing policy is Parliament’s, and that applying constitutional constraints on Parliament must only serve to prevent abuses ― not to become an exercise in abstract, and ultimately soulless, humanitarianism. We hope that the Supreme Court will step in and reassert these principles once more in this case.

Microsynthèse critique des derniers amendements au projet de loi sur la « relance de l’économie »

Les derniers amendements au projet de loi no 61 sur la relance de l’économie viennent d’être publiés. En voici ma synthèse critique.

Mesures d’accélération

Est introduite à divers endroits de ce chapitre une exigence de détermination, de la part du ministre autorisant une telle mesure, de la nécessité proportionnelle de celle-ci. C’est par exemple le cas du ministre de l’Environnement et de la Lutte contre les Changements climatiques autorisant une mesure  d’accélération susceptible d’affecter la flore, qui devra ce faire « après s’être assuré que l’activité ne pouvait être réalisée ailleurs et avoir demandé les mesures de mitigation appropriées » (art. 20, al. 1).

Le pouvoir de déroger à la législation normalement applicable par la prise de mesures d’accélération est encore légèrement réduit de diverses manières. Par exemple, le pouvoir qu’on entend donner au gouvernement de déroger, par règlement, à la Loi sur la qualité de l’environnement n’est plus celui, matériellement indéterminé, de déroger à « certaines dispositions » de celles-ci, mais à ses seules dispositions (ou celles de ses règlements d’application) « relatives au régime d’autorisation environnementale préalable ou à la réhabilitation de terrains » (art. 15, al. 1). Qui plus est, les « dispositions de remplacement » prises par le règlement d’accélération ne devront plus prévoir une simple « protection adéquate », mais bien « le même niveau de protection » (ibid). En revanche, le critérium de la « réalisation plus rapide des projets » est ajouté aux considérations d’intérêt public qui doivent présider à la prise du règlement (ibid.).

La durée maximum prévue de l’étude parlementaire des projets de décret d’accélération relatifs aux projets de développement non listés à l’annexe est augmentée en passant d’une heure à trois heures (art. 4).

En matière de reddition de comptes sur la prise de mesures d’accélération, on prévoit maintenant le dépôt de rapports semestriels (aux six mois) plutôt que de seuls rapports annuels (art. 29). L’obligation d’ainsi rendre compte est étendue, au-delà du seul ministre responsable du projet profitant de la mesure, au ministre de l’Environnement et de la Lutte contre les Changements climatiques ansi qu’à celui des Forêts, de la Faune et des Parcs (art. 29.1).

Est réduite à un an plutôt que deux la durée de validité des mesures d’accélération. Il faut dire que cela demeure totalement disproportionné aux délais prévus aux dispositions de la Loi sur la santé publique relatives à l’urgence sanitaire, qui sont de 10 jours ou, avec l’assentiment de l’Assemblée nationale 30 jours (art. 119).

Il faut relever aussi la suppression du second alinéa de l’article 30, qui était une disposition crépusculaire qui prévoyait que les dispositions de ce chapitre II, relatif aux mesures d’accélération, cesseraient d’avoir effet cinq ans après la promulgation (sanction royale) de la loi. Certes, le nouvel article 30, alinéa premier, prévoit que le gouvernement ne pourra prendre de mesures d’accélération de projets non prévus à l’annexe que dans l’année suivant la promulgation de la loi, tandis que le second alinéa prévoit que de telles mesures devront commencer à être mises en œuvre dans les trois ans suivant leur adoption. Concernant les projets prévus à l’annexe, les mesures de leur accélération devront commencer à être mises en œuvre dans les trois ans suivant plutôt la promulgation de la loi. Faut-il comprendre que cette échéance s’appliquera aussi à la prise même (et non seulement à la mise en œuvre) de telles mesures, de sorte que les dispositions qui nous occupent peuvent effectivement se passer de la disposition crépusculaire prévue à l’origine sans pour autant devenir attributives de pouvoirs permanents? Est-ce donc même à dire que le pouvoir d’accélération des projets listés à l’annexe n’existera finalement que pendant trois ans plutôt que les cinq ans initialement prévus?

État d’urgence sanitaire

Le renouvellement prévu de l’état d’urgence sanitaire au sens de la Loi sur la santé publique n’est plus d’une durée indéterminé, mais s’étendrait jusqu’au 1er octobre (art. 31). Voilà qui demeure encore bien éloigné des contraintes temporelles prévues par l’article 119 de la Loi sur la santé publique. Le projet de loi confirme encore que le gouvernement pourra mettre fin à l’état d’urgence sanitaire avant ce terme, ce qui est déjà prévu à l’article 128 de la Loi sur la santé publique. Or celle-ci prévoit aussi, à son article 122, la possibilité pour l’Assemblée nationale de désavouer la déclaration d’état d’urgence sanitaire, qui doit normalement être prise par le gouvernement – même si pour au-delà de 10 mais au plus 30 jours, son renouvellement doit recevoir l’assentiment de l’Assemblée nationale. Puisqu’ici le renouvellement serait porté par la loi, il y aurait ambiguïté sur le maintien de ce pouvoir de désaveu qui est celui de l’Assemblée nationale. Les principes d’interprétation des lois et de résolution des conflits de lois feraient selon moi en sorte que l’article 128 de la Loi sur la santé publique ne serait pas rendu inopérant, autrement dit ne serait pas écarté par l’article 31 de la loi projetée dont il est ici question.

Une question dont j’aurais dû traiter dans mon dernier billet est celle de l’attribution, au gouvernement ainsi qu’à la ministre de la Santé et des Services sociaux, d’un pouvoir d’urgence sanitaire que ne prévoit aucunement la Loi sur la santé publique : celui de prendre « toute mesure transitoire visant à permettre, une fois l’état d’urgence sanitaire terminé, un retour à la normale de manière ordonnée » (art. 32, al. 1). Dans les amendements publiés aujourd’hui, la durée de validité prévue des mesures prises en vertu de ce pouvoir exorbitant passe de 90 à 60 jours. C’est un compromis plutôt mince. Normalement, les mesures transitoires doivent être prises à l’intérieur du cadre temporel de l’état d’urgence sanitaire prévu par la Loi sur la santé publique. 

La fameuse disposition de type Henry VIII, soit l’article 36, placé dans le même chapitre que les dispositions relatives au prolongement de l’état d’urgence sanitaire au sens de la Loi sur la santé publique, est aussi modifié. Sa portée est réduite : (1) le gouvernement ne pourrait plus modifier certaines dispositions législatives pour prévenir ou atténuer « toute conséquence », mais seulement « tout préjudice » découlant de la pandémie ; (2) est exclue de la gamme des modifications législatives autorisées la modification des délais judiciaires d’urgence adoptés avec le consentement du juge en chef du Québec en matière aussi bien civile (art. 27 du Code de procédure civile) que pénale (nouvel article 368.2 du Code de procédure pénale); (3) est abandonnée l’idée d’autoriser le gouvernement à modifier toute « règle dont l’application est difficilement réalisable ou trop onéreuse dans les circonstances découlant de la pandémie »; (4) est encore exceptée de ce pouvoir la modification de dispositions relatives à l’accélération des projets non prévus à l’annexe ; (5) en apparence, on pourrait   dire que n’est réduite qu' »un peu » la durée de validité de telles modifications, qui ne pourra plus s’étendre au-delà de 60 jours après la fin de l’état d’urgence sanitaire, contre 90 jours dans la version initiale du projet. Or, comme le renouvellement prévu de l’état d’urgence sanitaire n’est plus d’une durée indéterminée, mais jusqu’au 1er octobre seulement, il faut bien admettre qu’en réalité la durée de validité prévue des modifications législatives qui seront apportées par le gouvernement est considérablement réduite. J’attire toutefois l’attention du lecteur sur un point important. Rattaché à l’état d’urgence sanitaire, ce pouvoir va bien au-delà de ce que prévoient les dispositions de la Loi sur la santé publique qui définissent ce régime. En effet, non seulement ces dispositions ne permettent-elles pas techniquement de modifier la loi (mais seulement d’y déroger), mais encore elles n’attribuent de pouvoirs exceptionnels que pour protéger la santé de la population, et non pour prévenir ou réduire tout « préjudice découlant » d’une pandémie.

Dispositions modificatives

Au chapitre des dispositions modificatives, les amendements prévoient d’ajouter une section de deux articles (les art. 38.1 et 38.2) portant modifications permanentes de La loi sur les contrats des organismes publics. Cela s’ajoute aux modifications permanentes, prévues par la première série d’amendements, au régime des permis d’alcool et de la publicité des boissons alcoolisées. Il n’est pas recommandé d’apporter des modifications permanentes à la législation au terme d’une procédure normale de majorité simple pendant un état d’urgence. Autrement dit, on ne change pas les règles du jeu pendant la partie, sauf à la faveur du consentement d’une majorité qualifiée des joueurs.

Dispositions diverses et finales

Pour ce qui concerne l’obligation de publication des mesures, un amendement à l’article 49 exempte celle des mesures de portée individuelle. L’État de droit exige la publication préalable des normes juridiques afin que celles-ci puissent guider l’action des justiciables. De ce point de vue, l’exception du nouvel alinéa second de l’article 49 ne pose pas de problème, puisqu’on devine que la mesure exemptée sera notifiée au justiciable qui en fera l’objet. Sur un autre plan, en revanche, cela pourra se traduire par un manque de transparence. 

Le fameux article 50, relatif à la détermination par le gouvernement des conditions applicables aux contrats et sous-contrats régis par la Loi sur les contrats des organismes publics, est supprimé. Toutefois, un nouvel article 50.1 (qui remplace celui de la première série d’amendements) continue de prévoir la possibilité pour le gouvernement d’autoriser un organisme municipal à déroger aux dispositions applicables à ses contrats. De telles exemptions ne doivent valoir que pour deux ans, sauf celles relatives aux projets qui, sans être prévus à l’annexe, feront néanmoins l’objet de mesures d’accélération, exemptions qui vaudront pour trois ans.

Enfin, la fameuse immunité civile relative de l’article 51, qui était tout ce qu’il y avait de plus « standard » (même dans l’attribution d’un pouvoir normal), malgré l’indignation des journalistes, est maintenue, mais la technique législative de son attribution a changé : on renvoie maintenant simplement à l’article 123 de la Loi sur la santé publique, pour en importer le contenu.

***

Malgré ces amendements, mon appréciation critique globale demeure la même que dans mon dernier  billet. Le projet choque par sa forme, qui est de contournement de la Loi sur la santé publique. Il choque par l’ampleur des pouvoirs de dérogation à la loi dont il prévoit l’attribution au gouvernement et dont on ne voit pas la nécessité. (En quoi la relance économique doit-elle déroger aux lois relatives à l’expropriation, aux contrats publics et à l’environnement?) Il choque encore par la durée de validité prévue de mesures exceptionnelles d’une nécessité douteuse, durée considérablement réduite, mais toujours hors de proportion avec le cadre spécialement prévu pour la réponse aux pandémies qu’est celui des dispositions relatives à l’urgence sanitaire de la Loi sur la santé publique. Il continue donc de choquer par son paradoxe, qui le voit accompagner des mesures de « retour à la normale » par une poussée quantitative, qualitative et temporelle de l’exception. Cela dit, il est moins « hongrois », car il ne s’inscrit plus dans l’indétermination temporelle faisant craindre la pérennisation d’une urgence élargie.

Microsynthèse critique du projet de loi sur la « relance économique »

Voici l’heure (que j’espère) juste sur l’actuel projet de loi sur la relance économique.
  • L’essentiel à en retenir, c’est qu’il s’agit d’une espèce de désaveu des dispositions relatives à l’urgence sanitaire de la Loi sur la santé publique, loi qui ne sera pas formellement modifiée, mais aux (pourtant faibles) contraintes de laquelle on entend désormais déroger. Cela est donc fait en plein recours à ces dispositions de la Loi sur la santé publique. Bref, on change les règles du jeu, établies au préalable, pendant la partie. Normalement, en fait de bonnes pratiques, on ne fait cela qu’à la majorité qualifiée. (Couvert dans mon billet du 4 juin.)
  • L’autre dimension importante est qu’on prévoit ainsi écarter un contrôle parlementaire que les dispositions sur l’urgence de la Loi sur la santé publique prévoyaient déjà de manière insuffisante. (Couvert aussi dans mon billet du 4 juin.)
  • Le projet contient une disposition de type Henry VIII, autorisant le gouvernement à modifier certaines dispositions législatives, qui bien sûr ne comprennent pas celles de la loi habilitante projetée. La constitutionnalité d’un tel procédé est débattue par la doctrine. Cette habilitation est toutefois temporaire.
  • Il faut relever qu’il n’y a pas de modification permanente de la législation québécoise. La loi qu’on prévoit loi modifier, portant création d’un Centre d’acquisitions gouvernementales et « Infrastructures technologiques Québec », ne le serait que sur le moment de son entrée en vigueur. Une tendance inquiétante et paradoxale qu’avait relevée Karin Loevy dans son brillant ouvrage sur les pouvoirs d’urgence dans le monde, semble encore épargner les Québécois: voir les gouvernement, en situation de crise, non pas seulement gouverner sous moins de droit, mais profiter de la crise pour initier des réformes majeures et permanentes, renforçant les pouvoirs de l’exécutif et de l’administration publique. Il y a toutefois une exception: des amendements au projet prévoient maintenant des modifications permanentes à la législation ainsi qu’à la réglementation relatives aux permis d’alcool et la publicité des boissons alcoolisées. Mais je n’y ai rien vu de bien méchant.
  • En somme, la loi projetée donnerait au gouvernement des pouvoirs exorbitants, dérogatoires à la législation applicable à l’expropriation, aux contrats publics et à la protection de l’environnement, notamment. Elle le ferait temporairement, car la validité des mesures exceptionnelles serait en principe de deux ans. Deux ans, c’est une durée d’une tout autre catégorie que celle des 10 ou (avec l’assentiment de l’Assemblée nationale) 30 jours prévus par l’article 119 de la Lois sur la santé publique. Justement, il ne faut pas oublier non plus la durée maintenant indéterminée pendant laquelle le gouvernement pourra désormais exercer les vastes pouvoirs prévus aux dispositions de la Loi sur la santé publique relatives à la déclaration d’urgence sanitaire – jusqu’à ce qu’il décide d’y mettre fin.
  • La publication de *certains* *projets* de mesures exceptionnelles est facultative, mais celle des mesures *prises* demeure *toujours* obligatoire. En revanche, les mesures d’exception pourront être prises plus tôt que normalement après la publication du projet, le cas échéant, ainsi qu’entrer en vigueur dès leur publication.
  • Le projet choque par sa forme, qui est de contournement de la Loi sur la santé publique. Il choque par l’ampleur des pouvoirs de dérogation à la loi dont il prévoit l’attribution au gouvernement et dont on ne voit pas la nécessité. Il choque par la durée de validité prévue en réalité pour les mesures exceptionnelles à venir, soit en principe deux ans, mais indéterminée pour ce qui concerne les arrêtés qui seront pris aux termes des dispositions d’urgence de la Loi sur la santé publique. Il choque par son paradoxe, qui le voit accompagner des mesures de « retour à la normale » par une poussée quantitative, qualitative et temporelle de l’exception. Il a donc toutes les apparences d’une instrumentalisation « à la hongroise » de l’urgence.

Le projet de loi « visant la relance de l’économie » est une dérive

Le Québec est actuellement gouverné sous le régime exceptionnel des dispositions de sa loi sur la santé publique relatives à l’état d’urgence sanitaire (art. 118-130).

Ce régime consiste en l’attribution (dans les domaines de compétence provinciale évidemment) de pouvoirs exceptionnels (largement dérogatoires aux lois d’application normale) au gouvernement, à la ministre de la santé ainsi qu’au directeur « national » de la santé publique (art. 123-127).

La mise en œuvre de ce régime d’exception se fait par la prise d’une déclaration d’urgence sanitaire par le gouvernement. Continuer à lire … « Le projet de loi « visant la relance de l’économie » est une dérive »

Urgence sanitaire et droit : se poser les bonnes questions

Le 16 juin 2019, le législateur québécois recourait au fameux article 33 de la Charte canadienne des droits et libertés afin de suspendre, à l’égard de la Loi sur la laïcité de l’État qu’il adoptait, tous les droits et libertés constitutionnels pouvant l’être.

Le 13 mars 2020, le gouvernement québécois déclarait l’état d’urgence sanitaire en vertu des articles 118 à 130 de la Loi sur la santé publique – une loi qui est loin de se réduire à l’urgence – mais cette déclaration ne s’est pas accompagnée de l’adoption, par le législateur québécois, de dispositions dérogatoires aux droits et libertés constitutionnels aux termes de l’article 33 de la Charte canadienne. Conformément à la loi, l’état d’urgence déclaré par le gouvernement pour une période d’au plus 10 jours a été renouvelé quatre fois, sans que le législateur québécois ne puisse considérer suspendre les droits constitutionnels.

La suspension des droits n’aurait rien eu pour rassurer la population. Mais il y a quelque chose de paradoxal dans la comparaison que je viens de faire, du moins si l’on me concède que l’actuelle pandémie mondiale est plus grave que le port de signes religieux. En d’autres termes, le Québec est disposé à déroger aux droits constitutionnels en situation normale, mais ne le fait pas en situation d’urgence. Ce paradoxe est l’occasion, pour les défenseurs de l’État de droit, de prendre un peu de recul, tenter d’appréhender globalement la situation et bien réfléchir avant de se rassurer par la présente non-dérogation aux droits constitutionnels fondamentaux pour cause d’urgence sanitaire. Plutôt que d’être purement contingent, contextuel ou pour ainsi dire vernaculaire, le paradoxe de la situation actuelle pourrait s’ancrer dans un autre qui demeure, depuis des siècles, une question juridique fondamentale. Continuer à lire … « Urgence sanitaire et droit : se poser les bonnes questions »

Urgence et droit n’ont jamais fait bon ménage, mais la Loi sur la santé publique compte certes d’importants défauts (réponse à Martine Valois)

Dans l’édition du 14 avril du quotidien La Presse, ma collègue (et amie) Martine Valois faisait paraître un texte intitulé « Droit et urgence ne font pas bon ménage ». J’aimerais répondre à certaines thèses qu’elle y défendait et leur en ajouter quelques autres au sujet de la situation actuelle de l’État de droit au Québec. Continuer à lire … « Urgence et droit n’ont jamais fait bon ménage, mais la Loi sur la santé publique compte certes d’importants défauts (réponse à Martine Valois) »

État de droit et état d’urgence dans l’histoire de la pensée juridique : notes critiques de lecture de Jhering

Après les attentats terroristes du 11 septembre 2001, l’état d’urgence ou d’exception avait déjà été réactualisé dans la discussion savante et critique sur le rapport du droit au politique, au social et au vivant. Le philosophe Giorgio Agamben avait d’ailleurs fait paraître en 2003 son fameux livre sur la question. Des attentats plus récents, dont celui de 2015 contre Charlie Hebdo, ont posé la question de la pérennisation de l’état d’urgence. Voilà que l’actuelle pandémie pose de nouveau la question, sous la forme cette fois de l’urgence sanitaire. Or, dans l’intervalle, les esprits juridiques les plus lucides, dont ma collègue la professeure Jocelyn Stacey, s’étaient déjà attelés à penser l’urgence environnementale.

Quelle est, au juste, cette question philosophico-juridique de l’état d’urgence ou d’exception qu’il vaudrait qu’on se pose ou repose dans les circonstances actuelles ? C’est ni plus ni moins que la question de l’État de droit libéral, de sa valeur, mais aussi de ses limites et de sa cohérence. C’est bien sûr la question du juste équilibre entre, d’une part, les droits et libertés individuels (procéduraux notamment) et, de l’autre, les conditions biologiques et sociales d’existence de l’individu. C’est enfin, plus précisément peut-être, la question du paradoxe de Carl Schmitt. Ce dernier auteur est célèbre de sa critique assassine de l’État de droit libéral et parlementaire et de sa relativisation extrême du rôle du droit positif, auquel il a opposé la réalité profonde de la « politique » comme « décision existentielle », comme réalisation de la destinée d’un « peuple », comme établissement d’un « ordre concret » ou encore comme mise en œuvre de la volonté d’un « guide » (Fürher). Son paradoxe de l’état exception est le suivant : il est impossible pour le droit d’encadrer le pouvoir politique de décider de la situation exceptionnelle (et de décider dans une telle situation). Que le droit public, constitutionnel et administratif, moderne n’ait guère d’autre choix que de prévoir sa propre suspension ne ferait donc que révéler la vanité de l’État de droit libéral moderne, qui veut absorber la pourtant irréductible réalité et fondamentalité de la politique. C’est encore à Schmitt que doivent répondre les standards mondiaux du droit constitutionnel relatif à la protection des droit fondamentaux dans les situations d’urgence ou la thèse, même empirique, de la compétence constitutionnelle d’urgence comme principe universel de la « nonabsolutist western legal tradition », selon la typologie dressée par John Ferejohn et Pasquale Pasquino. Doivent aussi répondre à Schmitt les thèses de David Dyzenhaus sur la légalité administrative en situation d’urgence, thèses que mobilise d’ailleurs Jocelyn Stacey dans ses travaux sur l’urgence environnementale.

Pour Schmitt, la norme juridique n’a de force et de sens que dans la décision de son adoption et de son application qui, s’agissant d’une norme, ne sera envisagée que tant que le décideur politique, le souverain, sera d’avis que la situation est normale. Est donc « souverain celui qui décide de la situation exceptionnelle » (Théologie politique, 1922, p. 15). Et cette décision, qui emporte la suspension du droit, ne saurait avoir celui-ci pour fondement. De l’avis du juriste allemand, « le souverain […] est en marge de l’ordre juridique normalement en vigueur tout en lui étant soumis, car il lui appartient de décider si la Constitution doit être suspendue en totalité » (TP, p 17). L’auteur est d’avis que la possibilité d’abolir le souverain dans les faits n’est pas une question juridique (ibid.), mais que, tant que le souverain existe dans les faits, jamais le droit ne saura, comme le veulent « les tendances » modernes, le priver de son pouvoir de décider de la situation d’exception extrême ou autrement absolue, qu’il distingue de « quelque urgence proclamée ou quelque état de siège » (TP, p. 16). Cela dit, tout en l’opposant au « droit », Schmitt veut faire entrer le pouvoir souverain relatif à l’exception absolue dans le champ de réflexion « juridique », en associant le juridique à une idée plus large d’ « ordre » pour le distinguer du « chaos » ou de l’ « anarchie ». C’est ainsi qu’il prétend avoir résolu le paradoxe :

Mais comment l’unité et l’ordre systématiques peuvent-ils se suspendre eux-mêmes ? Voilà qui est difficile à construire, et pourtant il s’agit d’un problème juridique tant que la situation exceptionnelle se distingue du chaos juridique ou d’une anarchie quelle qu’elle soit. À l’évidence, la tendance de l’État de droit à régler si possible dans le détail la situation exceptionnelle signifie rien de moins qu’une tentative de description précise du cas où le droit se suspend lui-même. (p. 24)

Au début du XXe siècle, Schmitt ne s’appuyait pas sur Jhering. Pourtant, demeurée inachevée, l’œuvre de Jhering devait, bien avant celle de Schmitt, finir par accorder une place centrale à la situation d’exception, mais au sein d’une conception réduisant le droit à un simple et relatif moyen de préservation et d’accompagnement de l’évolution de la société. Et Jhering n’était pas un auteur mineur, loin de là. Continuer à lire … « État de droit et état d’urgence dans l’histoire de la pensée juridique : notes critiques de lecture de Jhering »

La dissidence entre autorité et indépendance, tendance mondiale et tradition nationale, déontologie et éthique judiciaires

Sur invitation de notre Comité étudiant de droit constitutionnel et politique, l’hon. Suzanne Côté, juge à la Cour suprême du Canada, a généreusement accepté de venir nous entretenir de la valeur de la dissidence judiciaire.

Organisée de main de maître par ces étudiantes et étudiants, l’activité eut lieu mercredi dernier, le 11 mars. Profitant de l’occasion que nous en donnait l’adhésion récente, le 12 juin dernier, du Canada à la Commission de Venise, nous avons donné à la discussion, comme point de départ sinon comme base, le Rapport sur les opinions séparées dans les cours constitutionnelles que la Commission a adopté lors de sa session plénière des 14-15 décembre 2018. Le billet qui suit a pour propos de restituer l’essence de ce rapport, ou peut-être plus précisément l’usage que nous en avons fait en le complétant parfois, ainsi que de publier mon avis personnel sur certaines recommandations qu’il consigne.

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