Microsynthèse critique des derniers amendements au projet de loi sur la « relance de l’économie »

Les derniers amendements au projet de loi no 61 sur la relance de l’économie viennent d’être publiés. En voici ma synthèse critique.

Mesures d’accélération

Est introduite à divers endroits de ce chapitre une exigence de détermination, de la part du ministre autorisant une telle mesure, de la nécessité proportionnelle de celle-ci. C’est par exemple le cas du ministre de l’Environnement et de la Lutte contre les Changements climatiques autorisant une mesure  d’accélération susceptible d’affecter la flore, qui devra ce faire « après s’être assuré que l’activité ne pouvait être réalisée ailleurs et avoir demandé les mesures de mitigation appropriées » (art. 20, al. 1).

Le pouvoir de déroger à la législation normalement applicable par la prise de mesures d’accélération est encore légèrement réduit de diverses manières. Par exemple, le pouvoir qu’on entend donner au gouvernement de déroger, par règlement, à la Loi sur la qualité de l’environnement n’est plus celui, matériellement indéterminé, de déroger à « certaines dispositions » de celles-ci, mais à ses seules dispositions (ou celles de ses règlements d’application) « relatives au régime d’autorisation environnementale préalable ou à la réhabilitation de terrains » (art. 15, al. 1). Qui plus est, les « dispositions de remplacement » prises par le règlement d’accélération ne devront plus prévoir une simple « protection adéquate », mais bien « le même niveau de protection » (ibid). En revanche, le critérium de la « réalisation plus rapide des projets » est ajouté aux considérations d’intérêt public qui doivent présider à la prise du règlement (ibid.).

La durée maximum prévue de l’étude parlementaire des projets de décret d’accélération relatifs aux projets de développement non listés à l’annexe est augmentée en passant d’une heure à trois heures (art. 4).

En matière de reddition de comptes sur la prise de mesures d’accélération, on prévoit maintenant le dépôt de rapports semestriels (aux six mois) plutôt que de seuls rapports annuels (art. 29). L’obligation d’ainsi rendre compte est étendue, au-delà du seul ministre responsable du projet profitant de la mesure, au ministre de l’Environnement et de la Lutte contre les Changements climatiques ansi qu’à celui des Forêts, de la Faune et des Parcs (art. 29.1).

Est réduite à un an plutôt que deux la durée de validité des mesures d’accélération. Il faut dire que cela demeure totalement disproportionné aux délais prévus aux dispositions de la Loi sur la santé publique relatives à l’urgence sanitaire, qui sont de 10 jours ou, avec l’assentiment de l’Assemblée nationale 30 jours (art. 119).

Il faut relever aussi la suppression du second alinéa de l’article 30, qui était une disposition crépusculaire qui prévoyait que les dispositions de ce chapitre II, relatif aux mesures d’accélération, cesseraient d’avoir effet cinq ans après la promulgation (sanction royale) de la loi. Certes, le nouvel article 30, alinéa premier, prévoit que le gouvernement ne pourra prendre de mesures d’accélération de projets non prévus à l’annexe que dans l’année suivant la promulgation de la loi, tandis que le second alinéa prévoit que de telles mesures devront commencer à être mises en œuvre dans les trois ans suivant leur adoption. Concernant les projets prévus à l’annexe, les mesures de leur accélération devront commencer à être mises en œuvre dans les trois ans suivant plutôt la promulgation de la loi. Faut-il comprendre que cette échéance s’appliquera aussi à la prise même (et non seulement à la mise en œuvre) de telles mesures, de sorte que les dispositions qui nous occupent peuvent effectivement se passer de la disposition crépusculaire prévue à l’origine sans pour autant devenir attributives de pouvoirs permanents? Est-ce donc même à dire que le pouvoir d’accélération des projets listés à l’annexe n’existera finalement que pendant trois ans plutôt que les cinq ans initialement prévus?

État d’urgence sanitaire

Le renouvellement prévu de l’état d’urgence sanitaire au sens de la Loi sur la santé publique n’est plus d’une durée indéterminé, mais s’étendrait jusqu’au 1^er octobre (art. 31). Voilà qui demeure encore bien éloigné des contraintes temporelles prévues par l’article 119 de la Loi sur la santé publique. Le projet de loi confirme encore que le gouvernement pourra mettre fin à l’état d’urgence sanitaire avant ce terme, ce qui est déjà prévu à l’article 128 de la Loi sur la santé publique. Or celle-ci prévoit aussi, à son article 122, la possibilité pour l’Assemblée nationale de désavouer la déclaration d’état d’urgence sanitaire, qui doit normalement être prise par le gouvernement – même si pour au-delà de 10 mais au plus 30 jours, son renouvellement doit recevoir l’assentiment de l’Assemblée nationale. Puisqu’ici le renouvellement serait porté par la loi, il y aurait ambiguïté sur le maintien de ce pouvoir de désaveu qui est celui de l’Assemblée nationale. Les principes d’interprétation des lois et de résolution des conflits de lois feraient selon moi en sorte que l’article 128 de la Loi sur la santé publique ne serait pas rendu inopérant, autrement dit ne serait pas écarté par l’article 31 de la loi projetée dont il est ici question.

Une question dont j’aurais dû traiter dans mon dernier billet est celle de l’attribution, au gouvernement ainsi qu’à la ministre de la Santé et des Services sociaux, d’un pouvoir d’urgence sanitaire que ne prévoit aucunement la Loi sur la santé publique : celui de prendre « toute mesure transitoire visant à permettre, une fois l’état d’urgence sanitaire terminé, un retour à la normale de manière ordonnée » (art. 32, al. 1). Dans les amendements publiés aujourd’hui, la durée de validité prévue des mesures prises en vertu de ce pouvoir exorbitant passe de 90 à 60 jours. C’est un compromis plutôt mince. Normalement, les mesures transitoires doivent être prises à l’intérieur du cadre temporel de l’état d’urgence sanitaire prévu par la Loi sur la santé publique. 

La fameuse disposition de type Henry VIII, soit l’article 36, placé dans le même chapitre que les dispositions relatives au prolongement de l’état d’urgence sanitaire au sens de la Loi sur la santé publique, est aussi modifié. Sa portée est réduite : (1) le gouvernement ne pourrait plus modifier certaines dispositions législatives pour prévenir ou atténuer « toute conséquence », mais seulement « tout préjudice » découlant de la pandémie ; (2) est exclue de la gamme des modifications législatives autorisées la modification des délais judiciaires d’urgence adoptés avec le consentement du juge en chef du Québec en matière aussi bien civile (art. 27 du Code de procédure civile) que pénale (nouvel article 368.2 du Code de procédure pénale); (3) est abandonnée l’idée d’autoriser le gouvernement à modifier toute « règle dont l’application est difficilement réalisable ou trop onéreuse dans les circonstances découlant de la pandémie »; (4) est encore exceptée de ce pouvoir la modification de dispositions relatives à l’accélération des projets non prévus à l’annexe ; (5) en apparence, on pourrait   dire que n’est réduite qu' »un peu » la durée de validité de telles modifications, qui ne pourra plus s’étendre au-delà de 60 jours après la fin de l’état d’urgence sanitaire, contre 90 jours dans la version initiale du projet. Or, comme le renouvellement prévu de l’état d’urgence sanitaire n’est plus d’une durée indéterminée, mais jusqu’au 1er octobre seulement, il faut bien admettre qu’en réalité la durée de validité prévue des modifications législatives qui seront apportées par le gouvernement est considérablement réduite. J’attire toutefois l’attention du lecteur sur un point important. Rattaché à l’état d’urgence sanitaire, ce pouvoir va bien au-delà de ce que prévoient les dispositions de la Loi sur la santé publique qui définissent ce régime. En effet, non seulement ces dispositions ne permettent-elles pas techniquement de modifier la loi (mais seulement d’y déroger), mais encore elles n’attribuent de pouvoirs exceptionnels que pour protéger la santé de la population, et non pour prévenir ou réduire tout « préjudice découlant » d’une pandémie.

Dispositions modificatives

Au chapitre des dispositions modificatives, les amendements prévoient d’ajouter une section de deux articles (les art. 38.1 et 38.2) portant modifications permanentes de La loi sur les contrats des organismes publics. Cela s’ajoute aux modifications permanentes, prévues par la première série d’amendements, au régime des permis d’alcool et de la publicité des boissons alcoolisées. Il n’est pas recommandé d’apporter des modifications permanentes à la législation au terme d’une procédure normale de majorité simple pendant un état d’urgence. Autrement dit, on ne change pas les règles du jeu pendant la partie, sauf à la faveur du consentement d’une majorité qualifiée des joueurs.

Dispositions diverses et finales

Pour ce qui concerne l’obligation de publication des mesures, un amendement à l’article 49 exempte celle des mesures de portée individuelle. L’État de droit exige la publication préalable des normes juridiques afin que celles-ci puissent guider l’action des justiciables. De ce point de vue, l’exception du nouvel alinéa second de l’article 49 ne pose pas de problème, puisqu’on devine que la mesure exemptée sera notifiée au justiciable qui en fera l’objet. Sur un autre plan, en revanche, cela pourra se traduire par un manque de transparence. 

Le fameux article 50, relatif à la détermination par le gouvernement des conditions applicables aux contrats et sous-contrats régis par la Loi sur les contrats des organismes publics, est supprimé. Toutefois, un nouvel article 50.1 (qui remplace celui de la première série d’amendements) continue de prévoir la possibilité pour le gouvernement d’autoriser un organisme municipal à déroger aux dispositions applicables à ses contrats. De telles exemptions ne doivent valoir que pour deux ans, sauf celles relatives aux projets qui, sans être prévus à l’annexe, feront néanmoins l’objet de mesures d’accélération, exemptions qui vaudront pour trois ans.

Enfin, la fameuse immunité civile relative de l’article 51, qui était tout ce qu’il y avait de plus « standard » (même dans l’attribution d’un pouvoir normal), malgré l’indignation des journalistes, est maintenue, mais la technique législative de son attribution a changé : on renvoie maintenant simplement à l’article 123 de la Loi sur la santé publique, pour en importer le contenu.

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Malgré ces amendements, mon appréciation critique globale demeure la même que dans mon dernier  billet. Le projet choque par sa forme, qui est de contournement de la Loi sur la santé publique. Il choque par l’ampleur des pouvoirs de dérogation à la loi dont il prévoit l’attribution au gouvernement et dont on ne voit pas la nécessité. (En quoi la relance économique doit-elle déroger aux lois relatives à l’expropriation, aux contrats publics et à l’environnement?) Il choque encore par la durée de validité prévue de mesures exceptionnelles d’une nécessité douteuse, durée considérablement réduite, mais toujours hors de proportion avec le cadre spécialement prévu pour la réponse aux pandémies qu’est celui des dispositions relatives à l’urgence sanitaire de la Loi sur la santé publique. Il continue donc de choquer par son paradoxe, qui le voit accompagner des mesures de « retour à la normale » par une poussée quantitative, qualitative et temporelle de l’exception. Cela dit, il est moins « hongrois », car il ne s’inscrit plus dans l’indétermination temporelle faisant craindre la pérennisation d’une urgence élargie.