La gouvernance de l’état d’urgence sanitaire au Québec

Pour la première fois dans l’histoire, le gouvernement du Québec a déclaré l’état d’urgence sanitaire, un régime d’exception prévu à la Loi sur la santé publique et pouvant s’appliquer seulement s’il existe une menace grave à la santé de la population, réelle ou imminente. C’est malheureusement le cas de la Covid-19. Tout au long de cet état d’urgence sanitaire, les autorités pourront adopter, sans délai ni formalité, toute mesure nécessaire pour protéger la santé de la population, malgré toute disposition contraire prévue dans une loi québécoise. Dans cette situation hors du commun, les questions suivantes se posent en force : existe-t-il des mécanismes pour freiner la locomotive sanitaire dans l’éventualité où elle s’emballerait trop? Qui sont les personnes habilitées à prendre les décisions en contexte d’urgence et doivent-elles rendre des comptes?

D’abord, le pouvoir de déclarer un état d’urgence sanitaire appartient au gouvernement, qui n’a pas besoin d’obtenir l’approbation de l’Assemblée nationale pour ce faire. La déclaration entre en vigueur dès qu’elle est exprimée et prévaut pour une période maximale de dix jours; en l’occurrence du 13 au 22 mars dernier. La rapidité est une dimension centrale de l’état d’urgence sanitaire. D’ailleurs, si le gouvernement n’avait pas réussi à se réunir en temps utile, la ministre de la Santé et des Services sociaux, Danielle McCann, aurait pu déclarer elle-même l’état d’urgence sanitaire pour une période maximale de 48 heures, selon la loi. Tant qu’il le jugera nécessaire pour protéger la population de la Covid-19, le gouvernement pourra renouveler la déclaration d’état d’urgence sanitaire pour d’autres périodes maximales de dix jours ou, avec l’assentiment de l’Assemblée nationale, pour des périodes maximales de trente jours; pour l’instant, la déclaration est prolongée jusqu’au 29 mars. Cependant, si les élus jugent que l’état d’urgence sanitaire n’est plus fondé, ils pourront à tout moment désavouer la déclaration du gouvernement par un vote et le désaveu prendra effet le jour même de l’adoption de la motion. Voilà un important garde-fou prévu dans la loi.

L’expertise est également une dimension importante de ce régime d’exception. Tous les pouvoirs d’urgence ne sont pas forcément exercés par le gouvernement, puisque la ministre de la Santé et des Services sociaux peut elle-aussi être habilitée à les exercer. D’ailleurs, la déclaration du 13 mars dernier l’habilite à faire les dépenses et conclure les contrats qu’elle juge nécessaires, prendre toute mesure requise pour s’assurer que le réseau de la santé et des services sociaux dispose des ressources humaines nécessaires et même « ordonner toute autre mesure nécessaire pour protéger la santé de la population ». Aussi, la ministre est tenue d’agir avec l’assistance du directeur national de santé publique (DNSP), un poste de sous-ministre adjoint occupé impérativement par un médecin titulaire d’un certificat de spécialiste en santé communautaire[i], en l’occurrence le Dr. Horacio Arruda. Effectivement très sollicité dans cette lutte à la Covid-19, la loi prévoit même que les ordres ou directives de ce dernier doivent être exécutés de la même manière que ceux de la ministre.

À la lecture de la loi, on constate rapidement l’immense discrétion dont bénéficient les autorités gouvernementales dans l’exercice des pouvoirs d’urgence; au final, elles peuvent ordonner « toute mesure nécessaire pour protéger la santé de la population ». La loi ne prévoit pas de pouvoirs spécifiques devant être exercés à des moments donnés dans la gestion d’une urgence, ni d’ordre particulier de mesures à prendre; les décisions se prennent au cas par cas, ce qu’on constate aisément lors des points de presse du gouvernement. Par exemple, la loi ne donne pas de marche à suivre pour établir une priorisation de certains patients dans l’éventualité où il y aurait une pénurie d’équipement médical. Par conséquent, les décisions quant aux mesures à appliquer ne sont pas tellement prises en vertu de règles de droit, plutôt que selon des considérations scientifiques, politiques et d’acceptabilité sociale. On peut dès lors imaginer la prolifération de directives, de plans, de guides et autres outils de gouverne pour structurer la réponse sanitaire et palier à ce silence de la loi, aussi bien-fondé puisse-t-il être. Ainsi, les questions éthiques concernant les mesures adoptées se poseront peut-être avec beaucoup plus d’insistance que les questions de légalité au fil de l’urgence.

Cette réalité renforce la nécessité de transparence et de reddition de compte. À cet égard, toute déclaration d’état d’urgence sanitaire qui sera prise dans le contexte de la Covid-19 devra être publiée à la Gazette officielle du Québec et la ministre de la Santé et des Services sociaux devra prendre les meilleurs moyens disponibles pour en informer la population. Cette transparence devra aussi être assurée lorsque l’état d’urgence prendra fin. À ce moment, la ministre de la Santé – et non le gouvernement – déposera un rapport d’événement à l’Assemblée nationale, dans les délais prévus à la loi. Ce rapport devra notamment préciser les mesures d’intervention appliquées et les pouvoirs exceptionnels exercés pour combattre la Covid-19. Fait intéressant : la loi n’exige pas que le rapport fasse état d’un bilan des effets de l’état d’urgence sanitaire sur la population.

Adoptées en 2001 et jamais appliquées auparavant, les dispositions encadrant l’état d’urgence sanitaire sont en train d’être dépoussiérées à vitesse grand V, sans aucune jurisprudence, sans littérature substantielle, ni même de débats parlementaires permettant de les éclairer. Chose certaine, dans les prochains mois, nous saurons davantage si elles mériteraient ou non d’être révisées.

Vous pouvez également lire mon autre billet de blogue intitulé « Lutte à la Covid-19 : quelles sont les règles du jeu ? » https://blogueaquidedroit.ca/2020/03/12/lutte-au-covid-19-quelles-sont-les-regles-du-jeu/

[i] Loi sur le ministère de la Santé et des Services sociaux, LRQ, c. M-19.2, art.5.1(2).

Auteur : Marie-Eve Couture Ménard

Professeure adjointe, Faculté de droit. Domaine d'expertise: droit de la santé.

Répondre

Entrez vos coordonnées ci-dessous ou cliquez sur une icône pour vous connecter:

Logo WordPress.com

Vous commentez à l’aide de votre compte WordPress.com. Déconnexion /  Changer )

Photo Google

Vous commentez à l’aide de votre compte Google. Déconnexion /  Changer )

Image Twitter

Vous commentez à l’aide de votre compte Twitter. Déconnexion /  Changer )

Photo Facebook

Vous commentez à l’aide de votre compte Facebook. Déconnexion /  Changer )

Connexion à %s