Quand le ministre de la Santé se croit au-dessus des lois

Le ministre québécois de la Santé et des Services sociaux, Gaétan Barrette, est réputé pour être un « matamore autoritaire » qui dirige son ministère d’une main de fer. Effectivement, les modifications apportées au réseau de la santé sous le règne du ministre Barrette témoignent d’une forte volonté de centraliser le pouvoir au nom d’une gestion plus efficace. Pensons, notamment, à la Loi modifiant l’organisation et la gouvernance du réseau de la santé et des services sociaux notamment par l’abolition des agences régionales (« Loi 10 ») et la Loi édictant la Loi favorisant l’accès aux services de médecine de famille et de médecine spécialisée et modifiant diverses dispositions législatives en matière de procréation assistée (« Loi 20 »), lesquelles transfèrent au ministre des pouvoirs qui appartenaient auparavant aux agences régionales de la santé et aux conseils d’administration des établissements de santé. De plus, ces lois octroient au ministre un pouvoir important de déterminer les conditions de travail de certain-e-s salarié-e-s du réseau et les conditions de rétribution des médecins.

Cependant, ces pouvoirs ne sont pas sans limites, ce que la Cour supérieure a rappelé au ministre dans son jugement rendu le 20 juillet dernier dans l’affaire Association des gestionnaires des établissements de santé et de services sociaux c. Barrette. Manifestement insatisfait de ces limites, le ministre a déposé récemment un projet de loi, la Loi concernant certaines conditions de travail applicables aux cadres des établissements de santé et de services sociaux, dont le seul objectif est d’annuler les effets de ce jugement. Ce faisant, le ministre démontre son mépris pour le principe de la primauté du droit. De plus, pour des raisons que j’explique dans ce billet, ce projet de loi porte vraisemblablement atteinte aux droits constitutionnels des salarié-e-s qui y sont visé-e-s.

L’utilisation du pouvoir réglementaire pour contrecarrer la loi

L’affaire AEGESSS c. Barette porte sur l’utilisation par le ministre de son pouvoir réglementaire pour contrecarrer les effets de la Loi 10. Derrière la technicité de ce jugement se trouve une situation relativement simple à décrire dans ses grandes lignes.

La Loi 10 a opéré la fusion de multiples établissements de la santé (hôpitaux, CLSC, CHSLD). L’article 189 de cette loi a aboli les postes des cadres des établissements fusionnés, et ce, le 31 mars 2015. Dans les faits, cela a mené au licenciement de 3 800 personnes. La disposition prévoit spécifiquement que les cadres licenciés ont droit aux indemnités de fin d’emploi « qui sont prévues à [leurs] conditions de travail » au moment de leur licenciement. Cela veut dire que les cadres devaient bénéficier des dispositions des règlements applicables, dont le Règlement sur certaines conditions de travail applicables aux cadres des agences et des établissements de santé et de services sociaux (le « Règlement sur les cadres »). Ce règlement prévoit qu’en cas de résiliation de son engagement, le cadre intermédiaire ayant la permanence reçoit une indemnité pouvant atteindre 24 mois de salaire.

Un autre article de la Loi 10 est entré en vigueur le lendemain du licenciement, soit le 1er avril 2015. Cet article réduit le montant d’une indemnité de fin d’emploi éventuellement payable à un cadre à 12 mois.

L’effet combiné de ces deux articles est limpide : les cadres licenciés le 31 mars 2015 devaient recevoir une indemnité allant jusqu’à 24 mois de salaire, mais, pour les cadres qui ont gardé leur emploi ou qui seraient embauchés dans le futur, l’indemnité est plafonnée à 12 mois.

Le 23 mars 2015, soit six jours ouvrables avant la date fatidique du licenciement massif, le ministre Barrette a utilisé les pouvoirs qui lui sont accordés par la Loi sur les services de santé et les services sociaux (« L.s.s.s.s. ») pour édicter un règlement modifiant le Règlement sur les cadres. Ce nouveau règlement (le « Règlement de modification ») faisait en sorte que le montant d’une indemnité de fin d’emploi ne pouvait pas dépasser… 12 mois! Autrement dit, le ministre a utilisé son pouvoir réglementaire pour réduire le montant de l’indemnité payable aux cadres qui ont perdu leur emploi en raison de la Loi 10, alors que la Loi 10 elle-même prévoyait qu’ils devaient recevoir le plein montant. Ce faisant, le ministre Barrette a privé les 3 800 cadres licenciés d’environ 200 millions $.

Un règlement doublement nul

La Cour supérieure a jugé qu’il y’avait plusieurs « écueils à la validité » du Règlement de modification et a prononcé son invalidité en conséquence. Abstraction faite d’un certain nombre de détails techniques, il y’avait essentiellement deux raisons pour lesquelles le Règlement de modification était nul.

Premièrement, le Règlement de modification entre en contradiction directe avec la Loi 10, puisqu’il avait pour effet de réduire le montant auquel les cadres licenciés le 31 mars 2015 avaient droit alors que la Loi 10 prévoit que cette réduction devait seulement s’appliquer à partir du 1e avril. Il s’agit là d’un raisonnement tout à fait orthodoxe se basant sur la hiérarchie des normes juridiques. Tout comme une loi ordinaire incompatible avec la Constitution est nulle, un règlement incompatible avec la loi est nul. Si ce n’était pas le cas, il n’y aurait aucune limite au pouvoir ministériel : les ministres seraient littéralement au-dessus des lois. Les procureurs du gouvernement ont essayé de convaincre la juge que cette théorie de l’incompatibilité s’applique uniquement si un règlement contredit sa loi habilitante. Ainsi, puisque le Règlement de modification était édicté par le ministre en vertu d’un pouvoir qui lui est accordé par la L.s.s.s.s. et pas par la Loi 10, son incompatibilité avec cette dernière loi ne serait pas fatale. Avec raison, la juge a rejeté cet argument.

L’incompatibilité du Règlement de modification avec la Loi 10 fournissait en soi un motif suffisant pour la Cour de déclarer sa nullité. Par contre, le jugement fait état d’une deuxième raison autonome d’invalidité : l’atteinte à la liberté d’association des cadres. En effet, depuis l’affaire Health Services, le droit à la négociation collective fait partie de la liberté constitutionnelle d’association protégée par l’al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés et toute action gouvernementale qui impose des limites substantielles à la capacité des travailleurs « d’agir collectivement pour réaliser des objectifs communs concernant […] leurs conditions de travail » constitue une atteinte à cette liberté qui doit alors être justifiée. Lorsque, comme en l’espèce, le gouvernement utilise son pouvoir législatif (ou réglementaire) pour modifier les conditions de travail des salariés du secteur public, la modification doit être précédée par des négociations de bonne foi. Évidemment, comme l’a souligné la Cour d’appel de la Colombie-Britannique dans l’affaire British Columbia Teachers’ Federation, cela ne veut pas dire que les associations représentant les travailleurs disposent d’un « veto » sur l’action gouvernementale. Il faut donc trouver un équilibre entre le pouvoir des gouvernements d’agir dans l’intérêt public et les droits constitutionnels de leurs salariés :

« An approach to s. 2(d) that has regard to government’s responsibility as policymaker does not immunize government policy or conduct from Charter scrutiny. Just as employees do not have a presumptive veto over changes to their working conditions, government does not have a free hand to make any unilateral changes it likes to public sector employees’ working conditions. »

La preuve a démontré que l’AGESSS n’a pas été consultée avant l’adoption du Règlement de modification, et ce, malgré que ses représentants aient formulé plusieurs demandes de consultation. La Cour supérieure a conclu, avec raison, que cette absence totale de consultation rendait invalide le Règlement de modification, puisque le processus de son adoption a porté atteinte au droit constitutionnel des cadres à la négociation collective.

Soulignons en passant que ce jugement participe à une jurisprudence naissante par laquelle les tribunaux ont confirmé que le droit constitutionnel à la négociation collective n’est pas limité aux seuls salarié-es visé-e-s par le Code du travail. En effet, le Tribunal administratif du travail a récemment déclaré inopérante, car inconstitutionnelle, l’exclusion des cadres du régime général de négociation collective dans les affaires Association des cadres de la Société des casinos du Québec et Association professionnelle des cadres de premier niveau d’Hydro-Québec.

Le ministre persiste et signe

Le ministre de la Santé et des Services sociaux a porté le jugement dans l’affaire AEGESSS c. Barette en appel le 31 août 2017. Or, le 23 novembre dernier, les procureurs du gouvernement ont demandé à la Cour d’appel de suspendre l’instance, demande qui fut accordée cinq jours plus tard. La suspension était demandée puisque le ministre Barrette a déposé la Loi concernant certaines conditions de travail applicables aux cadres des établissements de santé et de services sociaux. 

Cette loi ne comporte que trois articles substantifs. Son article premier précise que la loi s’applique aux cadres licenciés le 31 mars 2015. Son deuxième article valide le Règlement de modification, malgré sa nullité. Enfin, le troisième article de la loi énonce que ses dispositions sont déclaratoires et qu’elles sont applicables « malgré toute décision administrative, quasi judiciaire ou judiciaire rendue après le 23 mars 2015 ». En clair, le seul objectif de la loi est de contrecarrer le jugement rendu dans l’affaire AEGESSS c. Barette et de modifier ainsi rétroactivement les conditions de travail des cadres afin de leur priver des indemnités auxquelles ils et elles avaient droit.

Il est vrai que la loi rectifie le problème de l’incompatibilité du Règlement de modification avec la Loi 10 en lui fournissant une nouvelle assise législative. Il ne semblerait pas qu’à cet égard la loi soit inconstitutionnelle. Toutefois, la voie choisie par le ministre pour résoudre le problème porte atteinte au principe de la primauté du droit de deux façons : premièrement, la loi a un effet rétroactif, ce qui mine la prévisibilité du droit ; deuxièmement, elle invalide un jugement de la Cour supérieure, faisant ainsi fi de la séparation entre les pouvoirs législatifs et judiciaires. Justement en raison de l’importance de la prévisibilité du droit et de la séparation des pouvoirs, le Barreau du Québec s’est déjà montré inquiet face à de telles lois. Dans le Regard du Barreau du Québec sur l’état de droit 2012, on énonce :

« En principe, le Barreau est :

  • contre les lois rétroactives;
  • contre les lois qui annulent les jugements rendus ou qui affectent les causes pendantes; »

Malheureusement, dans l’état actuel de notre droit, rien n’empêche l’Assemblée nationale d’adopter des lois rétroactives ou qui annulent des jugements rendus. Par contre, même si la loi en question remédie à la première source de l’invalidité du Règlement de modification identifiée par la Cour supérieure, elle ne répond pas à la deuxième. À en croire la réaction de l’AGESSS, ni les cadres concernés ni leur association ont été consultés. Ainsi, dans la mesure où la loi prétend imposer unilatéralement des conditions de travail aux cadres (pour la deuxième fois), elle porte atteinte à leur droit à la négociation collective protégé par l’al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés. Comme l’a souligné la Cour d’appel de la Colombie-Britannique dans l’affaire British Columbia Teachers’ Federation, une fois qu’une telle imposition est déclarée inconstitutionnelle, le gouvernement a l’obligation de consulter de nouveau.

L’AGESSS a donc intérêt à contester la loi devant les tribunaux et tout porte à croire qu’une telle contestation aurait des chances sérieuses de réussite.

Une dérive autoritaire

L’AGESSS a caractérisé cette nouvelle tentative de priver ses membres des indemnités auxquelles ils et elles ont droit comme une « dangereuse dérive autoritaire ». Force est de constater qu’il ne s’agit pas ici d’inflation rhétorique. Le principe de la primauté du droit veut que personne ne soit au-dessus des lois, y compris le gouvernement. Si l’Assemblée nationale peut valider rétroactivement les actions inconstitutionnelles d’un ministre, alors nous avons tous et toutes de bonnes raisons de nous inquiéter.

Auteur : Finn Makela

Finn Makela est membre du Barreau du Québec depuis 2005 et professeur à la Faculté de droit de l’Université de Sherbrooke depuis 2009. Il est diplômé en philosophie des universités McGill et Carleton et a étudié le droit civil et la common law à l’Université McGill. Il a fait son doctorat en droit à l’Université de Montréal. Avant de se joindre à la Faculté, le professeur Makela a pratiqué le droit pendant plusieurs années au sein d’un cabinet à Montréal, où il œuvrait dans les domaines du droit du travail, du droit administratif et des droits de la personne. Depuis, il poursuit ses recherches dans ces champs ainsi qu’en théorie du droit et en droit de l’enseignement supérieur. Il s’intéresse tout particulièrement à la reconnaissance étatique de la liberté d’association, sujet qu’il aborde de la perspective du pluralisme juridique.

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