Affaire Boulerice c. Chambre des communes: la quatrième erreur, relative aux « affaires parlementaires internes », de la Cour d’appel fédérale

La quatrième erreur de la Cour d’appel fédérale dans l’affaire Boulerice est – encore une fois dans l’hypothèse où le BRI ferait partie de la Chambre des communes de manière à pouvoir se faire attribuer des privilèges parlementaires – d’avoir conclu que la demande de contrôle judiciaire devait être radiée en vertu d’un privilège parlementaire «établi péremptoirement» dont jouirait la Chambre des communes relativement à la gestion de ses affaires internes (par. 67-94, 125).

Rappelons ce que nous avons vu, c’est-à-dire qu’aux termes du par. 4a) de la Loi sur le Parlement du Canada (LPC) et du test de l’arrêt Vaid qui lui est relatif, la preuve d’un privilège établi péremptoirement, même si elle peut être corroborée par celle de la reconnaissance d’un privilège de la Chambre des communes ou du Sénat canadiens, demeure celle d’un privilège que possédait «la Chambre des communes du Parlement du Royaume-Uni ainsi que ses membres» au moment de l’adoption de la LC 1867, ou plutôt – comme nous l’avons vu aussi – le 22 mai 1868. Dans sa motivation théoriquement unanime de l’arrêt Chaytor, et en pratique non contredit sur cette question, le président Lord Phillips avait cité (par. 71-73) le rapport d’une commission mixte des deux chambres du Parlement britannique, le Joint Committee on Parliamentary Privilege Report de 1999, à l’appui de la thèse selon laquelle la soi-disant catégorie des privilèges parlementaires de «gestion des affaires internes» est spécieuse pour représenter une définition trop large de catégories fonctionnelles et valides telles que celles de liberté de travaux parlementaires et de connaissance parlementaire exclusive. Or il se trouve que dans sa motivation unanime de l’arrêt canadien Vaid, sur lequel a voulu s’appuyer le juge en chef Noël, le juge Binnie avait dit exactement la même chose, et ce, en citant notamment ce même rapport britannique de 1999 : « Je conviens qu’il s’agit là[, avec celle de la «gestion de personnel»,] d’une catégorie plus appropriée que l’une des autres catégories proposées, à savoir les «affaires internes». Cette dernière expression est très élastique. Ainsi, suivant une interprétation stricte elle s’entend «principalement [du droit de la Chambre] d’être maître du programme de ses travaux et du déroulement de ses délibérations» (Marleau et Montpetit, p. 103). Le rapport du comité mixte britannique exprime le même point de vue […]» (par. 50). J’ajoute que, présentée comme sous-ensemble de la soi-disant catégorie de la «gestion des affaires internes», celle de la «gestion de personnel» n’a pas, comme telle, davantage été reconnue par la jurisprudence de la Cour suprême du Canada (Vaid, par. 66, 70, 75 ; Chagnon, par. 36). A fortiori, donc, celle de «gestion des affaires internes » ne fait pas plus partie de notre droit que du droit britannique. Le juge en chef Noël a admis que «les cours de justice du Royaume-Uni ne reconnaissent pas la catégorie de privilège des affaires internes comme telle» (par. 78).

Tandis que le juge en chef Noël était en train de fonder sa décision sur un soi-disant privilège parlementaire «établi» de gestion des affaires internes, il s’est évertué à écarter le principe de l’arrêt Chaytor, qui, comme il aurait dû lui-même le faire, avait traité de l’administration d’un cadre réglementaire d’allocations parlementaires sous l’angle du privilège de connaissance parlementaire exclusive. Nous avons vu que l’arrêt Chaytor avait récusé la thèse selon laquelle une telle administration, même lorsqu’elle est le fait de parlementaires, relevait du privilège de connaissance parlementaire exclusive de manière à être immunisée contre tout contrôle judiciaire. Comment le juge en chef Noël s’y est-il pris pour faire son distinguishing ? Au moyen de la thèse selon laquelle la Chambre des communes britanniques avait renoncé à un privilège auquel son équivalent fédéral canadien n’avait pas renoncé (par. 52-53, 79-83, 127-140). L’amalgame du privilège de connaissance exclusive et du soi-disant privilège de gestion des affaires internes est déjà problématique. Encore là, la «renonciation» qu’invoque le juge en chef Noël repose sur erreur de lecture de l’arrêt Chaytor. Notre juge veut pouvoir renvoyer au par. 89 à 93 des motifs du président Lord Phillips dans cette dernière affaire. Or, comme l’a bien compris Lord Clarke et ainsi que nous l’avons vu : «In his paras 79 to 83 Lord Phillips has demonstrated that Parliament has never asserted the privilege in cases of the kind at present before the court. He then gives examples based on these and similar cases in recent times at paras 84 to 88. In the light of the practice of Parliament over many years he then concludes in paras 89 to 92 that Parliament has never asserted the privilege in such cases and, subject to the possibility of an Act of Parliament conferring such a privilege[– le Parlement de Westminster étant ici souverain là ou ne l’est pas celui d’Ottawa], that it is not now open to it to do so» (par. 130). Si Lord Phillips avait évoqué une renonciation, ce n’était pas au sujet d’un privilège parlementaire établi, mais de la possibilité de le revendiquer : «It appears to me that, on the basis of the facts stated by Lord Phillips between paras 84 to 91, Parliament has waived or relinquished any right it might otherwise have had to claim the privilege» (par. 131). L’extrait pertinent des motifs de Lord Phillips, pour ne pas concerner le privilège de connaissance parlementaire exclusive en général mais plutôt dans son rapport précis avec les allégations de l’espèce, est effectivement le suivant : «Parliament by legislation and by administrative changes has to a large extent relinquished any claim to have exclusive cognisance of the administrative business of the two Houses» (par. 89, mais c’est moi qui souligne). Et le par. 93 de ses motifs alors ? Y change-t-il quelque chose ? Non, puisqu’il s’agit de leur conclusion : «For these reasons I am satisfied that neither article 9 nor the exclusive cognisance of the House of Commons poses any bar to the jurisdiction of the Crown Court to try these defendants. That is why I decided that each appeal should be dismissed.»

C’est donc à tort que le juge en chef Noël en est venu à la conclusion que «le droit exclusif de la Chambre de réglementer et de contrôler l’utilisation des deniers qu’il [sic] affecte aux parlementaires a pour corollaire le droit exclusif de décider de l’application des règles» (par. 120). N’ayant jamais existé en droit britannique, le privilège parlementaire qu’a protéiformément reconnu le juge en chef Noël dans l’affaire Boulerice en vertu du par. 4a) de la LPC et du test de l’arrêt Vaid ne pouvait donc pas l’être. Nous avons d’ailleurs vu qu’à l’instar du droit britannique la LPC admet explicitement que le contrôle de l’utilisation, par un député, de fonds, biens, services ou locaux mis à sa disposition dans l’exercice de ses fonctions parlementaires, puisse aussi relever de la justice criminelle (art. 52.7 et par. 52.9(4)). Certes, la loi attribue au BRI compétence exclusive «pour statuer, compte tenu de la nature de leurs fonctions, sur la régularité de l’utilisation — passée, présente ou prévue — par les députés de fonds, de biens, de services ou de locaux mis à leur disposition dans le cadre de leurs fonctions parlementaires, et notamment sur la régularité de pareille utilisation au regard de l’esprit et de l’objet des règlements administratifs pris aux termes du paragraphe 52.5(1)» (par. 52.6(1)). Seulement, nous avons vu alors comment cette exclusivité s’oppose plutôt à la Chambre des communes, ce qui milite du reste en faveur de la thèse selon laquelle le BRI ne fait pas partie de celle-ci.

Le juge en chef Noël appuie ensuite son raisonnement sur la décision qu’a rendue en 2008 la «Cour suprême» des territoires du Nord-Ouest dans l’affaire Villeneuve v Legislative Assembly et al. , où il avait été jugé que la décision du Bureau de régie de l’Assemblée législative (BRAL) de ce territoire fédéral d’annuler et de demander le remboursement d’une «allocation de transition» versée à M. Villeneuve alors qu’il était député – ce qu’il n’était plus au moment où cette décision du BRAL avait été prise – était protégée de contrôle judiciaire en vertu de privilèges parlementaires de «discipline» et de «gestion des affaires internes». Rappelons d’entrée que, pour la Cour d’appel fédérale, cette décision ne devait avoir aucune valeur de précédent, ni verticalement ni horizontalement. (Sur le stare decisis au Canada, voir Maxime St-Hilaire et Laurence Bich-Carrière, « La constitution juridique et politique du Canada : notions, sources et principes », JurisClasseur Québec, coll. «Droit public», Droit constitutionnel, fasc. 1, Montréal, LexisNexis Canada, feuilles mobiles, 2011.) Il faut ensuite savoir que la jurisprudence des cours «suprêmes» ou «supérieures» des territoires fédéraux sur le privilège parlementaire est hautement problématique. Ces juridictions ne sont aucunement des cours supérieures au sens des articles 96 à 100 de la LC 1867, et ces territoires fédéraux ne sont pas des provinces. Leurs assemblées sont des créatures de la loi fédérale, un peu comme les conseils municipaux le sont de la loi provinciale. Les cours de justice de droit commun des territoires fédéraux ne pouvaient ni ne devaient reconnaître de privilège parlementaire supra-législatif, formellement constitutionnel, aux assemblées législatives territoriales. L’arrêt NB Broadcasting, pas davantage que l’arrêt Fielding v Thomas d’ailleurs (arrêts que nous avons vus), ne devait jamais s’appliquer à ces assemblées, sur lesquelles le Parlement fédéral est du reste souverain en vertu de l’article 4 de la Loi constitutionnelle de 1871 (LC 1871), sauf bien sûr à créer des normes supra-législatives.

C’est la «législature» – composée d’une Assemblée législative et d’un Commissaire – des Territoires du Nord-Ouest qui a prévu, au par. 12.1(1) de sa Loi sur l’Assemblée législative et le Conseil exécutif (LALCE), que, «[e]n plus des droits, des privilèges, des immunités et des pouvoirs conférés par la présente loi, l’Assemblée législative, ses députés et ses comités ont les mêmes droits, les mêmes privilèges, les mêmes immunités et les mêmes pouvoirs que ceux qu’ont la Chambre des communes, ses députés et ses comités». En vertu de quoi une telle disposition se veut-elle valide ? En vertu de la Loi sur les Territoires du Nord-Ouest, qui est une loi fédérale adoptée aux termes de l’article 4 de la LC 1871, et dont le par. 18(1)b) dispose que «[l]a législature a compétence pour légiférer [sur] le droit de siéger à l’assemblée législative et celui d’y voter, les privilèges des députés ainsi que les indemnités qui leur sont payées». L’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 (LC 1867), que nous avons vu, ne s’applique pas à la loi, relative aux territoires fédéraux, adoptée en vertu de l’article 4 de la LC 1871, de sorte qu’aucun plafond ne vient limiter la compétence, en l’occurrence déléguée, de la législature du Territoire du Nord-Ouest d’attribuer des privilèges parlementaires à son assemblée. En revanche, étant donné que l’arrêt NB Broadcasting n’est pas censé s’appliquer aux assemblées législatives des territoires fédéraux, celles-ci ne devraient se faire reconnaître de privilèges ni inhérents ni de statut supra-législatif. À la suite de ses collègues de la Cour dans d’autres affaires, la juge Charbonneau a dans l’affaire Villeneuve erré en jugeant autrement : «I adopt I adopt earlier decisions of this Court that have found that the Legislative Assembly of the Northwest Territories enjoys the same level of parliamentary privilege as do the provincial legislatures, notwithstanding the constitutional differences between provinces and territories. Morin v. Crawford (1999), 1999 CanLII 6802 (NWT SC), 29 C.P.C. (4^th) 362; Roberts v. Northwest Territories (Commissionner) [2002] N.W.T.J. No. 81» (par. 21). La juge Charbonneau se réfère ensuite aveuglément à l’arrêt Vaid, dont le test qu’il a échafaudé, ainsi que je l’ai expliqué, sert pourtant à l’application du par. 4a) de la LPC. La transposition pure et simple de ce test aux fins de l’application du par. 12.1(1) de la LALCE des Territoires du Nord-Ouest pose problème. Comme nous l’avons vu, l’arrêt Vaid ne fait aucune distinction entre l’existence et le statut d’un privilège parlementaire, en l’occurrence fédéral. Et comme je viens de le laisser entendre, la thèse selon laquelle les assemblées législatives des territoires fédéraux jouiraient de privilèges parlementaires de statut supra-législatif est une aberration.

Au sujet d’un soi-disant privilège parlementaire de gestion des affaires internes, c’est sans appuyer ni préciser ses propos que la juge Charbonneau a d’abord laissé entendre («relatively clear») qu’il s’agissait d’une catégorie établie, mais seulement en ce qui concerne «certain matters of internal administration […], not all […]» (par. 24) et, encore là, dans la seule mesure où des députés dont le mandat n’est pas terminé seraient concernés, raisonnement dont il faut convenir qu’il est curieux (par. 25-26). Ce n’est donc pas en tant que catégorie «établie péremptoirement» qu’un prétendu privilège de gestion des affaires internes a participé à la ratio decidendi du jugement Villeneuve, mais comme «nécessité». Dans sa motivation unanime de l’arrêt Boulerice, le juge en chef Noël s’appuie pourtant sur cette décision qu’il qualifie d’«exhaustive» pour retenir que la catégorie de privilèges de gestion des affaires internes est reconnue «historiquement», c’est-à-dire qu’elle serait établie péremptoirement, de manière à s’entendre du «droit exclusif de la Chambre de surveiller l’utilisation des deniers et des ressources fournis aux députés pour leur permettre d’exercer leurs fonctions parlementaires et de trancher les affaires portant sur les règles adoptées pour ce faire» (par. 87, 94). En effet, ce n’est que subsidiairement que – ce qui était ratio decidendi chez la juge Charbonneau devant chez lui obiter dictum – le juge en chef Noël, allant encore à l’encontre de l’arrêt Vaid (par. 75, a fortiori), a aussi conclu à la «nécessité» du soi-disant privilège parlementaire de «gestion des affaires internes», mais en réduisant cette nécessité à «l’attribution» et à «l’administration», par les parlementaires, «des fonds et des ressources nécessaires à l’exercice de leurs fonctions» (par. 125).

J’ajoute accessoirement que, dans l’affaire Villeneuve, la juge Charbonneau a, sans autre forme d’analyse, simplement tenu pour acquis que le BRAL des Territoires du Nord-Ouest faisait partie de l’Assemblée, au point de pouvoir jouir des privilèges que la loi déléguée de ce territoire fédéral attribue à celle-ci. Or la LALCE distingue nettement ce bureau, qu’une loi antérieure avait doté d’une personnalité morale qu’elle reconduit (par. 36(1)), des «Comités de l’Assemblée législative» (art. 41). À peu près tout ce que j’ai dit du BRI de la Chambre des communes vaut, mutatis mutandis, pour le BRAL des Territoires du Nord-Ouest. Qui plus est, l’article 40.1 de la LALCE de ce territoire fédéral positionne le BRAL tel un tiers organe distinct, indépendant et intermédiaire entre son Assemblée législative et son Commissaire en Conseil (soit son pouvoir exécutif) sur les questions d’administration parlementaire financière.

Dans sa motivation unanime de l’arrêt Boulerice le juge en chef Noël s’appuyait enfin sur le jugement qu’a rendu en 2016 la Cour supérieure du Québec dans l’affaire Filion c. Chagnon. Cette décision, qui pour la Cour d’appel fédérale n’avait pas davantage valeur de précédent que la décision Villeneuve, est, sur la question qui nous occupe, motivée de manière particulièrement faible. Le juge Francœur n’a pas analysé systématiquement la LAN afin de bien déterminer si le Bureau de l’Assemblée nationale (BAN) faisait partie de celle-ci, même s’il faut admettre que certaines dispositions de la LAN militent un peu plus fortement que toutes celles qui concernent le BRI de la Chambre des communes ou le BRAL des Territoires du Nord-Ouest en faveur de la thèse de l’appartenance du BAN à la chambre parlementaire dont il est chargé d’une partie de l’administration, en l’occurrence l’Assemblée nationale du Québec (art. 100 (al. 2), 119, 122). Il a simplement tenu pour acquis que le BAN jouissait d’office des privilèges parlementaires de l’Assemblée. Et tandis que les articles 9 et 42 de la LAN reprennent les catégories de privilèges de liberté de travaux parlementaires et de connaissance parlementaire exclusive, le juge Francœur a cru y reconnaître l’attribution d’un privilège de gestion des affaires internes couvrant jusqu’au décision du BAN «touchant les allocations et bénéfices auxquels les députés ont droit» (par. 22-26). En fait, le seul argument du juge Francœur a consisté à s’appuyer sur… la décision de la Cour suprême des Territoires du Nord-Ouest dans l’affaire Villeneuve. Sans surprise, le juge Francœur n’a d’ailleurs fait aucune distinction entre l’existence, la source et le statut d’un privilège parlementaire, qui pour lui était forcément «constitutionnel» (par. 22).

Maintenant, soyons sérieux un instant. Si, comme l’arrêt Chaytor l’a unanimement reconnu (ce que nous avons vu), l’administration, même par des parlementaires, d’un système d’allocations parlementaires ne ressortit pas au privilège parlementaire britannique, alors comment est-il possible de croire raisonnablement qu’une telle administration «est si étroitement et directement liée à l’exercice, par l’assemblée ou son membre, de leurs fonctions d’assemblée législative et délibérante, y compris leur tâche de demander des comptes au gouvernement, qu’une intervention externe saperait l’autonomie dont l’assemblée ou son membre ont besoin pour accomplir leur travail dignement et efficacement» (Vaid, par. 46) ? En d’autres mots, si un tel privilège ne fait pas partie du droit britannique, dans le cadre duquel fonctionne un même régime politique parlementaire que le nôtre, alors comment peut-il s’avérer nécessaire à l’exercice de ses fonctions par toute chambre parlementaire ? Rappelons du reste que, dans l’arrêt Vaid, citant l’affaire Stockdale v Hansard, le juge Binnie affirmait aussi que, pour satisfaire au critère de nécessité, il faut « notamment » démontrer que le privilège allégué «est depuis longtemps exercé et reconnu» (par. 29.8).

Bref, ni sous la forme d’une catégorie large ni sous celle d’une catégorie réduite à l’administration des allocations – question qui devait d’ailleurs être résolue aux termes du droit relatif au privilège de connaissance parlementaire exclusive – un quelconque privilège parlementaire de gestion des affaires internes ne faisait partie de ceux dont jouissait la Chambre des communes britanniques en 1867 – comme l’exige le par. 4a) de la LPC – ou en 1868 – comme l’exige l’article 18 de la LC 1867. Et dans l’hypothèse regrettable où cela pourrait y changer quelque chose, la nécessité d’un tel privilège ne saurait être établie, du moins assurément pas sous la forme réduite que je viens d’évoquer.